Siete respuestas a siete preguntas clave sobre retenciones (por Cecilia Nahón)

Si como tantos, en estos tres meses y medio te preguntaste alguna vez:¿Son las retenciones un invento argentino?;¿Son “legítimos” los derechos de exportación?;¿Atentan las retenciones contra la rentabilidad?;¿Son las retenciones antiinflacionarias?;¿Cómo ayudan las retenciones a la diversificación agropecuaria?;¿Son las retenciones redistributivas?;¿Alcanza con las retenciones?, te recomiendo seguir leyendo esta nota que salió en el Dipló
Le Monde diplomatique / el Dipló / Mayo 2008
CRISIS MUNDIAL DE ALIMENTOS Y CONFLICTOS EN ARGENTINA
Divergencias sobre los impuestos a la exportación por Cecilia Nahón
7 preguntas clave sobre retenciones
1. ¿Son las retenciones un invento argentino?
Chile, México, Brasil, Ecuador y Venezuela son algunos de los países latinoamericanos que cuentan con empresas públicas –o semi-públicas– destinadas a explotar sus recursos naturales estratégicos (como los yacimientos cupríferos y petroleros o las reservas de gas). Estas firmas transfieren una cuantiosa parte de sus ingresos y utilidades a los tesoros nacionales a través de diversos mecanismos. En México los ingresos petroleros aportan un 35% del presupuesto federal y en
Chile los recursos fiscales provenientes del cobre representan el 28%.
En ausencia de firmas estatales que exploten de manera directa los recursos, las retenciones a las exportaciones de productos de base primaria son una forma alternativa de captar socialmente las rentas procedentes del suelo y el subsuelo nacional. Se trata de un instrumento admitido por la Organización Mundial del Comercio (OMC) y utilizado por un tercio de sus naciones miembro.
Casi 50 economías en el mundo aplican impuestos específicos a las exportaciones de arroz, café, carbón, aceites, bananas, avellanas, maderas y diamantes en bruto, entre otros. Algunos ejemplos destacados son Turquía, India, Malasia, Indonesia, Tailandia, Sudáfrica, Costa Rica y Colombia.
En Argentina las retenciones a las exportaciones agrícolas fueron incrementadas o reimplantadas –según el caso– el 4-302, durante la presidencia de Eduardo Duhalde. Desde una alícuota general inicial del 10%, crecieron hasta el 35% para la soja, 25% para el maíz, 28% para el trigo y 32% para el girasol durante la administración de Néstor Kirchner. El 11 de marzo pasado el ministro de Economía, Martín Lousteau, anunció un nuevo esquema de retenciones que desencadenó el enfrentamiento de las principales entidades agropecuarias del país con el gobierno, por medio de un lockout empresario que duró 21 días.
2. ¿Son “legítimos” los derechos de exportación?
Los países citados cuentan con diversos arreglos institucionales y económicos para captar socialmente una porción de la renta proveniente de sus recursos naturales. En todos los casos, se sustentan en el ejercicio de la soberanía estatal sobre los recursos existentes en el suelo y en el subsuelo del territorio nacional. A su vez, comparten otra cualidad relevante: se trata de países en desarrollo fuertemente especializados en la exportación de bienes primarios o de productos con escaso grado de elaboración.
La composición de las ventas externas argentinas desnuda crudamente esta realidad: el 74% se concentra en productos primarios (agrícolas, combustibles, energía y manufacturas de origen agropecuario). Esta característica, que se invierte en los países industriales, revela el carácter estratégico de la explotación de los recursos naturales en el desarrollo nacional.
Los argumentos para la soberanía estatal de este tipo de recursos los provee la teoría económica clásica desde hace más de doscientos años: las condiciones naturales más favorables para la producción de los productos primarios son únicas e irreproducibles. Ni la faja del Orinoco ni la pampa húmeda pueden replicarse. Esta cualidad establece una diferencia sustancial entre la producción primaria y la producción industrial.
Mientras los aumentos de la demanda de bienes industriales se pueden satisfacer a través de la ampliación de las plantas productivas, en el caso de la producción agrícola la mayor demanda exige –además de innovaciones tecnológicas e inversiones de capital– la extensión de la frontera agropecuaria hacia peores tierras. La diferencia en la calidad de las tierras implica que quienes producen en las zonas favorecidas cuentan con costos de producción unitarios sustancialmente menores respecto del resto. Frente a precios internacionales únicos, quienes trabajan las “mejores tierras del mundo” obtendrán una sobreganancia, no debido a su pericia, a su esfuerzo, ni a la magnitud de sus inversiones –por más valiosas que sean–, sino por obra y gracia de la generosidad del suelo; en el caso argentino, las extraordinarias condiciones climáticas y de fertilidad de la pampa húmeda. Así, a contramano de la actividad industrial, en la que las sobreganancias son consecuencia de mejoras productivas y tienen carácter transitorio, en la producción agrícola surgen de las condiciones naturales y son de carácter permanente (si suponemos inversiones equivalentes).
La diferencia entre la ganancia normal que se obtiene al producir en tierras de peor calidad y la sobreganancia que aparece en las tierras más fértiles es lo que la economía política denomina “renta diferencial de la tierra”. Es, en todo, equivalente a la renta de un monopolio.
Las retenciones no gravan por lo tanto las ganancias del productor –que tienden a su nivel medio o normal– sino la renta de la tierra basada en las extraordinarias condiciones agroecológicas del suelo argentino. Por ello, no son sustituibles ni equiparables al impuesto a las ganancias, ni menos aun confiscatorias: el Estado no puede quitar al productor aquello que no le pertenece.
3. ¿Atentan las retenciones contra la rentabilidad?
La explosiva respuesta de las entidades agropecuarias al nuevo esquema de retenciones se sustentó, entre otros argumentos, en la amenaza de que la medida haría peligrar la rentabilidad agrícola y, con ella, la continuidad de la producción y la inversión en el sector. La evidencia empírica desmiente de manera contundente estos argumentos, al menos para la región pampeana, que concentra cerca de un 85% de la producción de cereales y oleaginosas. El margen bruto por hectárea –es decir, los ingresos menos los costos– de los cuatro principales cultivos no sólo no ha disminuido, sino que es hoy un 38% superior al margen de la campaña 2006/2007 y un 88% superior al del período 2005/2006, aun bajo la aplicación de las retenciones móviles. La comparación con el margen promedio de la actividad en la década de 1990 es todavía más favorable: con la aplicación de retenciones la rentabilidad actual es un 138% superior a la vigente entre 1991/2001.
Esto no implica que el nuevo esquema de derechos de exportación no haya provocado una reducción del margen bruto respecto del vigente inmediatamente antes (febrero de 2008): sin el aumento, los productores hubieran recibido un 25% más por hectárea. No es un monto despreciable, lo que explica en parte la virulencia de la protesta. Pero no es una caída suficiente para jaquear la actividad. Aun así, las entidades amenazan con el estancamiento de la producción y el fantasma del desabastecimiento y la inflación. La trayectoria del sector desde la campaña 2000/2001 contradice estas “advertencias”: las toneladas producidas crecieron un 38%, al compás del aumento de las retenciones. La rentabilidad y la sustentabilidad económica de la producción no están en riesgo.
¿Cómo se explica la extraordinaria rentabilidad del agro? Las hiperganancias del grueso del sector agrícola en la pos convertibilidad tienen dos pilares: las mejoras de los precios internacionales y la reducción de los costos de producción local expresados en dólares. Desde el punto de vista de los ingresos no hay mayor misterio: el dinamismo de la demanda mundial empujó el precio internacional de la soja, el girasol y el trigo a sus niveles más altos de los últimos 25 años, y en el caso del maíz, de los últimos 12 años. Esta tendencia se agudizó todavía más desde 2006. Y en el actual contexto de inestabilidad financiera mundial también interviene otro componente: las presiones especulativas sobre los precios de las commodities (Baillard, pág. 4).
Pero la rentabilidad no sólo creció por factores externos, sino que también fue resultado directo de la política económica medular de la post-convertibilidad: el sostenimiento de una moneda depreciada, de un dólar caro (Kicillof, pág. 6). La existencia de un elevado tipo de cambio real desde el año 2002 implicó que los ingresos recibidos en dólares por los sectores exportadores se triplicaran al ingresar al país.
La devaluación prestó también otro atractivo servicio a los exportadores agropecuarios (y también manufactureros): mientras los ingresos en pesos se multiplicaron, los costos se mantuvieron inicialmente congelados y, posteriormente, crecieron a la zaga de los precios de venta del sector, incluso aquellos insumos agroquímicos con precios relativamente dolarizados. En el caso de la soja, el costo en divisas de la semilla cayó 13% entre 2001 y 2006, el costo en labores se contrajo 61% y el de los agroquímicos creció tan sólo 6% en igual lapso. Mientras tanto, los precios –incluyendo retenciones– se expandieron 36% en dólares, y más de 318% en pesos. En los últimos dos años la trayectoria de precios y costos divergió aun más, lo que se refleja en márgenes récord. En pocas palabras, no es posible comprender la elevada rentabilidad agrícola actual sin tomar
nota del marcado sesgo exportador del programa económico del gobierno. En este esquema, las retenciones son una contrapartida necesaria del tipo de cambio alto.
Los datos de rentabilidad promedio para las zonas más favorecidas, claro está, son matizados para el caso de los productores pequeños y que operan en las zonas de peores condiciones agroambientales (Sigman, pág. 15). A fines de la década de 1990, estos productores habían sido azotados por la política de dólar barato y los magros precios agrarios. El resultado: 14 millones de hectáreas fueron hipotecadas. Hoy muchas de esas hipotecas fueron levantadas gracias a los atractivos rendimientos recientes.
Es además cierto que numerosos productores optaron por el arrendamiento y la soja en reemplazo de sus cultivos tradicionales.
Sin embargo, la política de retenciones –que no discrimina el origen de los granos– debe combinarse con otras medidas específicas para este segmento mayoritario en términos de productores (más de 60.000) pero muy minoritario en volumen de producción (menos del 20%).
4. ¿Son las retenciones antiinflacionarias?
Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el precio mundial de los alimentos se ha encarecido en un 45% en los últimos nueve meses, y en diciembre pasado se registró el alza mensual de precios más alta en casi 20 años. No hay país en el planeta –especialmente los exportadores de alimentos– que no haya encarado medidas decididas frente a este fenómeno, que ataca particularmente a las economías y a la población de menores ingresos.
En Argentina, para peor, la inflación internacional se combina con presiones de precios originadas en una solapada, pero firme, disputa por la distribución de la creciente riqueza nacional, de la cual el conflicto agrario es uno de los capítulos. Las estimaciones disponibles –a falta de estadísticas oficiales confiables– anticipan un aumento de precios mayor al 25% anual. Con este panorama, las retenciones a las exportaciones cobran relevancia como una herramienta indispensable en la batalla contra la inflación.
Recientemente, un nuevo grupo de países (China, Vietnam y Pakistán, entre otros) ha recurrido a este instrumento para contener los precios internos de sus productos alimenticios de exportación. Algunos incluso fueron más lejos y recortaron (o suspendieron por completo) sus ventas al exterior.
En ausencia de retenciones, los productores de bienes alimenticios transables (como trigo, harina, carne, aceite o limón, entre otros) que tienen capacidad exportadora tenderán a vender sus productos en el mercado interno al equivalente en moneda local del precio internacional, es decir, al precio en dólares multiplicado por el tipo de cambio. Con la vigencia de retenciones a las exportaciones se reduce el precio que cobra el productor por tonelada vendida al exterior. De esta forma, al disminuir el precio de referencia en el mercado mundial también cae el precio local.
Las retenciones se interponen entre el precio mundial y el precio interno, reduciendo este último aun frente a aumentos del primero.
En otros términos, los derechos de exportación favorecen el desacople de los precios internos y los mundiales. Las retenciones móviles refuerzan esta desvinculación, ya que establecen un techo a los precios cobrados por los exportadores, al aumentar el nivel de la alícuota a medida que crecen los precios internacionales.
Por ello, las retenciones móviles sirven tanto para abaratar internamente los productos de exportación, como para garantizar mayor estabilidad y previsibilidad en sus precios. La importancia de esta herramienta se hace más nítida ante los magros resultados que se observan en el último tiempo con los acuerdos de precios oficiales.
5. ¿Cómo ayudan las retenciones a la diversificación agropecuaria?
En el caso de las exportaciones que no forman parte de la canasta básica, como la soja, el papel antiinflacionario es indirecto y se sostiene en una política de mediano plazo destinada a influir sobre los usos del suelo.
En la actualidad, ante la ausencia de una política agropecuaria integrada y de largo plazo, los usos del suelo se establecen en función de las rentabilidades relativas de las diferentes producciones. Si la agricultura resulta ser más rentable, los productores se vuelcan hacia ella; si no lo es, se dedican, por ejemplo, a la ganadería. En el caso de la carne, la opción por la agricultura suele implicar la liquidación de stocks y, consecuentemente, una menor producción ganadera en el mediano plazo, con su consiguiente efecto sobre los precios locales. Al interior de la producción agrícola la ecuación es similar: la mayor rentabilidad relativa de la soja ha desplazado territorialmente la producción de otros cultivos y, además, se ha reflejado en una mayor tasa de expansión vis-à-vis del trigo y el maíz, entre otros (Arceo y González, pág. 11). Por tanto, un mayor nivel de retenciones sobre la soja busca reducir su rentabilidad en relación con otros cultivos incluidos en la canasta alimenticia, para promover una mayor oferta en el mercado interno. En rigor, a través de esta política se persigue primariamente un objetivo de más largo alcance: favorecer la soberanía alimentaria nacional, es decir, la provisión de una canasta alimenticia accesible a la población.
6. ¿Son las retenciones redistributivas?
La respuesta a esta pregunta tiene dos facetas. En un caso, la respuesta es decididamente positiva: en la medida en que abaratan los productos sujetos a retenciones –y sus derivados– en el mercado local este instrumento sirve para mantener el poder adquisitivo del salario y mejorar la distribución.
Pero ésta es solamente una parte de la cuestión; la otra exige evaluar el destino de esos recursos, que hoy aportan alrededor del 15% del presupuesto nacional. ¿Para qué se usan?
Al no ser impuestos de asignación específica, las retenciones caen en las generales de la ley de los recursos fiscales nacionales.
Es entonces necesario considerar sintéticamente algunos aspectos. Uno: las retenciones no son impuestos coparticipables, lo que ha provocado el reclamo de no pocos gobernadores e intendentes. Dos: esto no implica necesariamente que no “vuelvan” a las provincias; lo que hay que mirar es qué se hace con esos recursos, más allá de quién los ejecuta. Tres: un somero análisis de la evolución del gasto de la Administración Pública Nacional durante la vigencia de las retenciones (2002-2007), revela que como porcentaje del Producto
Bruto Interno (PBI) se encuentra por debajo del nivel de mediados de los ’90. A pesar de las críticas de algunos economistas por el “descontrolado nivel del gasto”, éste peca por defecto y no por exceso, especialmente en algunos sectores sensibles como salud y educación, medulares a la hora de establecer la distribución de los recursos. Cuatro: luego de años de estancamiento, la inversión pública creció más de tres veces (en proporción al PBI) desde el momento de la devaluación, duplicando los registros de los años ’90. No es un aumento suficiente, especialmente en un país con un enorme atraso en materia de infraestructura y vivienda social, pero la reversión de la tendencia es al menos auspiciosa. Finalmente, las retenciones contribuyen decididamente al superávit fiscal primario de la administración nacional y, por tanto, son una de las fuentes monetarias destinadas a sostener la paridad depreciada de la moneda local (el dólar caro). Se trata de un destino progresivo, en tanto y en cuanto el nivel “competitivo” del tipo de cambio posee un marcado sesgo productivo y a favor de la creación de empleo. En pocas palabras, se trata de un escenario redistributivo con luces y sombras, donde resta mucho por hacer –y explicitar– en cuanto al destino y el uso de los recursos recaudados mediante este impuesto.
7. ¿Alcanza con las retenciones?
El conflicto reciente condensó, de manera vertiginosa, la disputa por el excedente económico en la Argentina actual. Se trata de una disputa propia de una economía en expansión, con crecientes problemas de inflación.
En este contexto, la pregunta coyuntural fue: ¿son convenientes las retenciones?
Pero ninguna medida es suficiente o siquiera recomendable por sí misma o, dicho de otro modo, toda medida aislada es por definición parcial e incompleta. La discusión en los groseros términos “retenciones sí, retenciones no” conduce, en realidad, a una trampa. Para defender las retenciones por su papel redistributivo, antiinflacionario y por su aporte al crecimiento de la producción y el empleo, es necesario discutirlas dentro de un marco más amplio: para qué se usa ese excedente, cuál es el destino de los recursos y qué lugar cumplen en la estrategia de desarrollo nacional.
Sin tal política integral de desarrollo, por más que se encuentren virtudes a un instrumento en especial, su resultado necesariamente se desdibuja.
Felizmente, una de las herencias más relevantes del conflicto agropecuario fue la presión ejercida para la elaboración de una política agropecuaria nacional que, preferentemente, sea de largo alcance e incorpore las muchas heterogeneidades existentes en el sector. Resulta irónico que este pedido contradiga el discurso sostenido por las entidades agropecuarias –especialmente las más influyentes–, que abogan por un Estado mínimo, que no interfiera con el “libre” desarrollo del sector. Pero bienvenida sea la iniciativa de elaborar un plan agropecuario, aunque no se trata de una asignatura pendiente exclusiva de este sector. La necesidad de un plan de desarrollo involucra a la totalidad de la economía argentina.